北京宜居城市建设理论研究 产业生态化前提

[导读]随着北京2008奥运会脚步声的日益临近,大家都高度积极地关注北京的发展和规划.下面是李丽萍,彭实铖,郭宝华三位专家从北京建设宜居城市的角度而进行的思考和论述.

宜居城市是指经济、社会、文化、环境协调发展，人居环境良好，能够满足居民物质和精神生活需求，适宜人类工作、生活和居住的城市。宜居城市包括经济持续繁荣、社会和谐稳定、文化丰富厚重、生活舒适便捷、景观优美怡人、公共秩序安全这六个方面的内涵。

第一章  北京建设宜居城市的理论思考

一、北京建设宜居城市的背景分析 

随着城市化的不断发展和居民生活水平的提高，人们对物质生活和精神生活质量的要求不断提高，对城市“宜居性”产生了迫切的需要。1976年联合国首届人居大会提出“以持续发展的方式提供住房、基础设施和服务”； 1996年，联合国第二次人居大会提出“人人享有适当的住房”和“城市化进程中人类住区可持续发展”两个主题，倡导人人享有适当住房，确保人类住区更安全、更健康、更舒适、更公平、更持久，也更具效率的全球性目标。近几年，国内也提出了“山水城市”、“生态城市”、“绿色城市”等城市发展新模式，从可持续发展的角度对 “宜居城市”加以具体阐释。国内外学者关于宜居城市的理论探讨正悄然兴起。

从全球角度来看，城市经历了一个由工业社会向后工业社会转变的过程。在工业化阶段，城市的生产性功能十分突出，在经济快速增长的同时，出现了生态环境恶化、基础设施短缺、住房紧张、失业、治安下降等问题，城市的可居住度呈下降趋势。进入后工业阶段后，城市的服务功能逐渐突出，高新技术产业和现代服务业在城市产业结构中逐步占据主导地位，“人与自然的和谐发展” 与可持续发展成为主流社会意识，城市居住环境不断得到优化。西方发达国家已经进入后工业化阶段，其宜居城市建设呈现三大趋势：一是追求人文与自然的协调共存；二是注重生产与生活的综合开发；三是协调物质享受和精神满足的关系。

长期以来，北京的城市性质与职能定位在首都与经济中心城市之间徘徊。在建设全国经济中心的思想指导下，北京建立了包括钢铁、石化、汽车、纺织等部门在内的完整的大工业体系，来自全国各地的大量人口不断迁入致使北京的城市规模持续膨胀，而城市总体布局却一直以集中、“摊大饼”的方式向周边蔓延，致使城市资源承载力和生态环境面临严峻考验，城市的可居住度大大降低。2005年，北京市委、市政府在新一轮城市总体规划修订时，提出了建设宜居北京的发展目标，它不仅有助于提高城市居民的生活质量，加快小康社会的建设步伐，而且，有助于国家首都、国际城市、文化名城等发展目标的实现。

[NextPage]二、北京建设宜居城市的一般理论分析

宜居城市是指经济、社会、文化、环境协调发展，人居环境良好，能够满足居民物质和精神生活需求，适宜人类工作、生活和居住的城市。宜居城市包括经济持续繁荣、社会和谐稳定、文化丰富厚重、生活舒适便捷、景观优美怡人、公共秩序安全这六个方面的内涵。

宜居城市的判别标准如下：经济发展度，它可用经济发展水平和经济发展潜力来衡量；社会和谐度，它可分解为社会稳定度和安全保障度两个指标；文化丰厚度，它主要体现在历史文化遗产、现代文化设施、城市文化氛围等方面；生活舒适度，它主要包括居住舒适度、生活质量水平和生活便捷度等内容；景观怡人度，它是指由良好的自然生态环境和宜人的建筑人工环境相互协调、有机融合，从而创造出的怡人城市景观环境；公共安全度，它要求宜居城市具备完善公共安全预警及治理机制，能为居民提供一个安全的居住和生活环境。

《北京城市总体规划（2004年－2020年）》首次提出建设“宜居城市”的战略目标，这是贯彻科学发展观的重大举措，也是构建社会主义和谐社会首善之区的必然要求，是北京城市规划理念的一次飞跃，体现了市委、市政府立足现实、着眼长远的全局观和以人为本的思想。北京宜居城市建设具有重要的理论和实践意义：顺应世界城市发展的潮流；促使城市功能定位回归；加快世界城市发展步伐；带动全国宜居城市建设；推动小康社会全面实现；调动居民参与城市规划和建设的积极性。

北京宜居城市建设的阶段性目标为：第一阶段（2004年－2010年），以2008年奥运会为契机，加快城市规划、建设和管理，为宜居城市建设奠定基础，使“宜居北京”的理念深入人心；第二阶段（2011年－2020年），在保持经济发展的同时，重点做好生态环境建设和良好文化氛围塑造，努力构建和谐社会；第三阶段（2021年－2050年），把北京建设成为经济、社会、文化、生态全面协调发展的宜居城市。

北京宜居城市建设的优势如下：基础雄厚，城市发展相对成熟；著名古都，历史文化遗产丰富；依山傍水，景观资源得天独厚；人才汇聚，居民文化素质很高；双向开放，中外文化相互交融；规划超前，保证措施全面有力；奥运北京，宜居城市建设契机。

北京宜居城市建设的基本思路与发展模式如下：

第一，在科学发展观的指导下，坚持以人为本，按照新的城市总体规划的要求，确保人口、自然、经济和社会的协调发展，构建和谐社会的首善之区。

第二，依托首都资源优势，形成由现代服务业、高新技术产业、现代制造业为主导的发达的都市经济，建立起科技含量高、资源消耗低、环境污染少、第三产业占绝对优势的生态经济体系。

第三，统筹城乡和区域发展，促进收入分配公平，提供充足的就业和创业机会，建立健全社会保障体系，在公正的基础上构建良好的社会秩序，将社会各阶层很好地融合在一起。

第四，保护和传承历史文化，融合现代文明，营造浓厚的城市文化氛围，培育符合首都性质的城市精神，树立起世界性的文化名城形象。

第五，结合新城建设，形成有机的多中心的空间布局格局，促使人口数量稳定、分布合理，市政基础设施发达，社会事业体系完善，人民居住舒适，生活便捷。

第六，将自然景观、人文景观、历史风貌融为一体，打造怡人的城市景观，加强生态建设和环境治理，使城市空气清新，环境优美，生态良好。

第七，建立起完善的预防与应急处理机制，有效控制危机，将突发的自然和人为公共事件的损失降到最低，使居民具有高度的安全感。

第八，以2008年奥运会为契机，切实打好基础，努力将北京建设成为人与自然和谐相处，社会经济协调、可持续发展的“宜居城市”。[NextPage]

第二章  北京建设宜居城市需要解决的主要问题及对策

 

一、城市基础设施建设：北京宜居城市建设的基础

从1990年到2003年，北京市基础设施投资年均递增38.7%，累计基础设施建设投资达到3094 亿元，占同期累计全社会固定资产投资的22.9%，基础设施的服务功能显著提高。

问题：一是基础设施建设投资不足、发展滞后；二是管理模式落后。

对策：

第一，完善城市基础设施投融资体制。进一步实现以政府或政府投资公司为主的投资模式向多元投资模式的转变，逐步开放投资领域，引导社会民间投资进入；制订优惠政策，调整相关税费政策，提高社会投资热情；构筑完善的法制政策环境和交易服务体系，建立公开、公平、公正的市场机制；改革基础设施建设运营的价格监管制度，促进价格的确定与调整的制度化、透明化；加紧建立城市基础设施建设与发展的绩效考核与评价体系；理顺基础设施供给与需求关系。

第二，加紧实施交通领域的需求管理。按照城市不同区域的资源状况和各种交通方式协调运行的总体要求，大力发展公共客运为主体的综合运输；强化价格杆杠和行政手段在对小汽车交通在行驶区域、行驶时段以及停车服务等差别化调控管理手段的作用，严格限制在特定区域和特定时段小汽车的使用，控制小汽车交通在日常通勤中的分担比例，保持汽车交通量与道路负荷容量协调增长。

二、产业生态化：北京宜居城市建设的前提

北京产业结构调整取得了巨大成就。2003年，一、二、三次产业的比例由1990年的8.76：52.39：38.85转变为3.05：34.75：62.20，传统产业的比重大大降低，高新技术产业和第三产业已经成为了拉动北京经济增长的最主要动力。

问题：一是传统产业的资源利用效率偏低，五大重点耗能行业(冶金、石化、建材、化工、电力热力)的主要产品能耗平均比国外先进水平高40%；农业用水浪费严重，废物的综合利用水平较低，传统产业污染水平较高；二是高新技术产业的发展水平与雄厚的研发实力不匹配，科研成果转化为生产力的本地化程度很低，高新技术产值的增长速度长期在低水平徘徊，支柱产业单一和支柱企业单一的问题日益突出；三是第三产业的规模和质量有待提高。

[NextPage]对策：一是实现增长方式的转变，发展循环经济，促进经济建设与资源的协调发展，推进政府绿色采购制度的贯彻实施；二是继续深化产业结构调整，实现高新技术产业和第三产业的新突破。加大技术研发的财政支持力度，重点扶持对产业发展具有重大带动和支撑作用的重点企业、产品与技术；进一步强化并充分利用首都财政金融等经济决策和信息平台的独特优势，大力提高金融服务尤其是高端金融服务的水平和能力；推动现有物流企业市场化；促进会展的商业化运行。
 

三、住房建设：北京宜居城市建设的关键

北京住宅产业发展迅速，住房建设取得了很大成绩。1991—2003年，北京累计竣工住宅16006万平方米，城镇居民人均住房使用面积接近18.7平方米，比1990年增加7.65平方米。仅经济适用房年开工面积就在300万平米以上，廉租房的储备不断增加，中低收入家庭住房难问题得到缓解。

问题：一是居民的住房水平尚待进一步提高，2020年北京市规划人均住宅使用面积为35平方米；二是住房及配套设施布局需要调整，城市基础设施及公共服务配套主要集中在四环以内，导致居住小区向四环路以内集中，致使土地价格和商品房平均价格持续快速上涨；三是经济适用房和廉租房的供给规模较小，中低收入群体的购房负担沉重；四是公共住房政策缺乏对居民住房需求更细致的考虑。

对策：一是制定科学的土地出让年度计划，保持房地产市场稳定；二是建立个人收入和房地产档案，根据收入和财产状况，将住房需求者进行分级，对细分住房市场进行预测和把握，科学地确定经济适用房、廉租住房的需求量，保证公共住房政策的有效性；三是完善公共住房政策体系，根据多个标准对公共住房政策对象进行细化，建立以供给政策为主，需求政策为辅的公共住房政策体系；四是关注外来务工经商人员住房问题。

 

四、社区建设：北京宜居城市建设的载体

自2000年12月12日中共中央办公厅、国务院办公厅转发民政部关于在全国推进社区建设的意见以来，北京市社区建设取得了较大成绩，社区规模得到调整，社区公共服务设施投资力度加大，社区功能进一步提升。

问题：一是社区居委会职责不清，有进一步行政化的趋势，影响了社区自我管理、自我教育、自我服务功能的落实；二是社区干部整体素质不高，工作方法单调落后，难以满足参与意识和权益维护意识不断增强的居民的要求。

[NextPage]对策：一是改变居委会工作行政化的现状，树立基层民主自治的法制意识，重新认识居委会的责任和功能，改革不利于基层民主自治的部门条例和政府行为在，明确规范街道办事处、区政府职能部门和居委会的职责关系；二是健全社区干部管理机制，完善选聘机制、考核机制和培养机制，加强内部监督制和社区干部的自律意识；完善社区服务功能，社区组织要区分不同社区环境，提供不同层次的社区服务。

五、环境建设：北京宜居城市建设的核心

问题：一是城市大气环境污染治理尚未达到要求，颗粒物悬浮度年均浓度超标严重，光化学污染随机动车数量的增加有所恶化；二是水污染治理任务十分繁重，密云水库水质总氮总磷指数时有超标，官厅水库多年来一直不能满足饮水水源水质标准，城镇污水管网及处理厂建设滞后于城市的快速发展，郊区排放的大量城镇生活污水、农田退水、畜禽养殖业污水形成大面积地表、地下水体污染；三是其他污染不容忽视，大量生活垃圾得不到恰当处理，或露天堆放，或露天燃烧，工业固体废弃物的累计堆存量也呈逐年上升趋势，噪声、电磁辐射与放射性污染严重；四是城市热岛效应十分突出，热岛强度大，总面积占中心城的22.9%。

对策：一是加强对环境污染的治理。继续实施公交优先战略，重点发展轨道交通，制订更加严格的企业排污标准，通过新城建设契机，推动中心城污染性工业外迁，减少大气污染；继续加强饮用水源保护，控制水源地污染，完善城市污水管网，改建厕，解决地下水水源的污染问题，强化农村地区的水污染防治，进一步改善水环境质量；二是加强生态建设与保护，促进区域环境综合整治；三是建立有利于城市生态系统管理的行政体制和政策保障。

 

六、就业与保障：北京宜居城市建设的重点

问题：一是正规就业扩张能力减弱。随着产业结构高级化，各产业的生产效率显著提高，经济增长对就业的拉动作用大大弱化，万元增加值所提供的就业岗位普遍下降；二是城市贫困问题有加剧趋势。北京城市贫困人口超过50万，约占总人口的3.4%，主要是下岗工人、失地农民、拆迁人员、外来人员等，绝大多数贫困家庭生活在极端贫困中，住房、耐用消费品的使用水平以及养老、医疗、失业三项保险的享有率都很低。

[NextPage]对策：一是制定促进灵活就业发展的法律法规和各项优惠政策，制定适合灵活就业人员特点的社会保险政策，建立就业援助员制度，为失业人员再就业提供信息咨询、技术培训等服务；二是明确非正规就业的法律地位，切实保障灵活就业者的合法权益；三是扩大社会保障体系覆盖面，提高保障标准。将建设征地农转非劳动力、整建制农转居人员、来京务工经商人员纳入社会保险，推进农村社会保险制度的建设。社会保障的范围和标准应与经济发展水平挂钩，逐步拓宽社会保障的项目类别，建立规范的保障标准调整制度，强化动态管理。
 

七、社会公共安全：北京宜居城市建设的安全网

问题：一是城市内部存在诸多安全隐患。为数众多的油、气罐站等重大易燃易爆源都建在三四环路一带，严重威胁首都城市总体安全；二是城市“生命线工程”脆弱。北京的能源供应对外依存度较高，能源供应安全存在先天不足。如电力供应主要依靠“西电东输”，其输送走廊过于集中在几个狭窄的断面上，且距离较长，受外界干扰和外力破坏的可能性较大；三是人为致灾因素突出，危害严重；四是社会阶层分化严重，影响社会稳定。

对策：一要建立城市公共安全法规体系，制定一整套有关城市公共安全的法规、制度；二要做好防范工作系统化，要搬迁中心城内对人民生命财产有重大伤害的项目，对短期内确实难以解决的隐患，要落实社会单位主体责任和政府监管责任；三要将突发公共事件预案落在实处，各区县政府、市政府各有关部门要认真落实《总体应急预案》提出的各项要求和任务，抓紧制定和完善专项应急预案、分应急预案和应急保障预案，对各类突发公共事件的等级标准具体加以细化；四是建立可靠的信息控制体系，建立城市公共安全信息平台，构建城市数字化减灾系统，促进信息可视化和决策科学化，完善公共安全信息通报制度，适时适度的警情发布和社会公示；五是强化公民公共安全意识。

 

八、精神文明：北京宜居城市建设的目标和动力

宜居城市是人类步入后工业化时代后，对城市经济、社会、人文、环境的重新构造。这一过程不是政府推动、居民被动接受的过程，而是在居民对宜居城市理念形成共识后主动参与建设的过程。这就需要把宜居城市理念的宣传和教育融入到城市精神文明建设的体系中去。

[NextPage]问题：一是精神文明创建活动主体缺位，大量下岗职工、失业人员和外来务工经商人员长期游离在精神文明建设活动之外；二是精神文明建设的创造性不足，群众还没有完全摆脱行政化社会管理体制的束缚，往往靠“组织”活动，处于被动状态，群众的主动性、积极性得不到充分发挥，流于形式的现象普遍。

对策：一要保护好传统文化遗产。要继续推广微循环改造的经验，在改造中兼顾遗产保护和提高居民生活质量的要求，做好传统文化的继承和发展，利用旧城古代建筑遗产，结合文化产业和相关文化商业的发展，使北京传统文化特色得以延续，实现传统文化地区的持续繁荣；二要发展文化产业。尽快制订城市文化产业发展战略和目标，集中力量将旅游业、文艺演出、出版发行和版权贸易、影视节目制作交易、动漫和互联网游戏研发制作、古玩艺术品交易等优势行业做大、做强；三要不断开辟精神文明建设的新领域。要切实加强离退休人员、下岗职工、流动人口以及“三资”企业、个体私营经济等社会、经济组织中薄弱环节的精神文明建设工作，要尊重群众的首创精神，及时发现、总结、推广人民群众在实践中创造的经验和做法。

 

第三章  进一步提高北京宜居城市建设的能力和水平

 

一、构建高效、廉洁政府，推动北京宜居城市建设

1、积极开展政府创建工作

第一，以企业、社团、居民需求为取向，创建服务型政府。一要转变公共管理理念，消除官本位、政府本位和权力本位思想的影响，树立“亲民、廉洁、高效、务实”的管理理念；二要调整城市政府职能，根据市场经济的需要，大胆精简机构，建立少层级、高效率的扁平组织框架，逐步退出竞争性经济领域，集中做好城市规划的制定及公共产品和公共服务的提供，推进城市基础设施的市场化进程；三要改进政府的办事方式，市政府各职能部门要严格按照部门法规要求，促成办事程序化、法制化，提高办事效率，加大办事环节的透明度；四是建立一支高素质的公务员队伍；五是提高城市公共管理的技术水平，在政府机关内部建立信息共享、服务便捷的电子政务网络。

[NextPage]第二，以方便市民参与为取向，创建“阳光”政府。一要在全市范围内布点，建立政务超市，提供行政审批、证件办理、民事处理、群众上访等“窗口式”、“一站式”公共服务；二要开通市长专线和政务免费电话，建立政府与企业、社团和居民之间的正常沟通渠道；三要推行行政审批全程透明，通过新闻媒体、政务公示栏、便民卡、触摸屏、声讯电话等方式，及时向社会公布全部的行政审批事项和内容；四要举办城市重要事务听证会，发布群众关心的热点、难点问题的进展动向；五要建设政府上网工程，及时更新，第一时间将政府公报、法律法规、新闻发布会、城市规划等城市管理资讯列于网上，将各职能部门履行的行政职责的依据、办事程序、办事时限以及办事机构，全部公布于政务网上；六要发行“红头文件”期刊。

第三，是以制度约束为取向，创建责任政府。一要履行好政府职能；二要建立法治政府，将政府的行为纳入到法律体系的框架内，树立“权源于法，法高于权”的意识，提高机关人员依法行政的意识；三要建立廉洁、高效政府；四要建立完善、长效的监督机制，包括民主监督机制、法律监督机制及政德监督机制。

第四，以公众价值为取向，创建效能政府。一要建立效能管理体系。为了加强对机关效能建设的有效领导，需要建立市、区（县）、街道多级的效能建设领导小组，并把机关效能建设列入各级政府的工作评价组成部分；二要实行“末位淘汰制”或“一票否决制”，根据各职能部门的特点，对行政目标进行量化，定期对职能部门及工作人员进行考评；三是培育创新载体，各级政府部门的效能领导小组可以针对自身情况，设计出实用的创新主体活动；四是举办效能管理培训班，可以邀请专家或者企业管理专家来做专业性的效能咨询与培训。

2、引导企业、居民、社团参与宜居北京建设

企业、居民和社团是现代城市的行为主体，在宜居城市建设中，既具有利益一致性，又有利益排斥性。市委、市政府应该加强对三大主体的引导，建立更加广泛的利益共同体，降低负外部经济效应。政府要做好以下几项工作：一要完善公众参与制度，建立参与制度实施的评估体系，增强市民参与城市管理的意识，可以物质和精神奖励的形式鼓励更多的市民亲历城市管理的具体事务；二要开展全市性的群众关爱城市活动，如城市创意大赛、城市文明你我他等；三要重视舆论引导，既要鼓励舆论对建设宜居城市的监督作用，又要发挥舆论对企业、社团及居民的思想导向作用；四是制定相关的优惠政策，调动企业、社团及居民参与城市建设的积极性。

 

[NextPage]二、发挥企业、社团、居民的作用，共建宜居北京

发挥企业、社团、居民的作用，共建宜居北京。首先，企业是北京宜居城市建设的主力军：要发挥企业优势，提高城市建设能力；明确企业任务，培育社会责任感；构建企业文化，建设文明社会；促进企业发展，增强城市综合竞争力。企业可参与以下宜居城市建设活动：建设宜居小区；建设公共休闲空间；承包卫生责任区；认养公共绿地；遵守城市环保法规；开辟就业岗位；提高服务水平。

社团是北京宜居城市建设不可或缺的力量，是联系政府与居民的纽带和桥梁，它可承担如下工作：一是倡导市民保护环境，如举办环保宣传活动，开展环保培训项目，担任环保智囊；二是提高城市创新能力，构建交流平台，帮助科技成果的转化，参与政府制定产业政策；三是促进城市居民就业，进行就业培训或者指导，提供就业信息和服务；四是维护稳定社会秩序；四是发扬与创造城市文化，繁荣社区文化。

居民是北京宜居城市建设的主体，在宜居北京建设中发挥中重要的作用：一是参与城市总体规划的制定，监督城市总体规划的实施，反馈城市规划修改的信息；二是参与社区规划与管理，参与社区民的民主建设；三是参与环境保护。学习环保知识，提高环保意识，参加公益性环保活动，筹建环保基金会，参加城市建设项目的听证会，参与城市环保互动项目，绿地的认养，建立环保诚信体系；监督政府、企业、社团有损宜居城市建设的行为。